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澎湖吉貝嶼的悲歌－當山與海都被ＢＯＴ，誰受害？

作者:李育豪 2006.03.15 第342期

澎湖吉貝嶼上的一片純白沙灘，二十年前成了觀光租借地，二十年後地下水鹽化，
生態被破壞，政府還要花納稅人的錢維護租借者的廢棄區，而目前還有更多台灣獨特的
天然風景區正在被ＢＯＴ委外中，該如何防止悲劇再發生……。


我們在吃鹹水，政府也只會道歉，之前二十年他們都不管了，現在又要再給他們三
十幾年？」六十幾歲，已滿頭白髮的吉貝嶼愛鄉協進會的張慶海，頸子縮在厚重的藍色
夾克裡，踏在沙灘上的腳步顯得很沈重。

　這裡是吉貝嶼，這個三．一平方公里的小島，常被形容成澎湖群島最北方的一顆星。


吉貝嶼上的「租借地」
　一九八三年，正當漁業開始因濫捕而凋零，居民多被迫外移謀生時。澎湖縣議會議長
陳西南看到了吉貝發展觀光的潛力。

　原來，在島嶼西南方有一條世界少有的長沙嘴（當地居民稱「沙尾」），這條由貝殼
砂和珊瑚堆積而成的純白沙灘，映著碧海藍天，正是當時台灣所沒有的觀光賣點。

　陳西南靠著他的政治資源，向國有財產局取得了沙尾二十二年的租用權。國有財產局
不願透露實際租約，但是一份公文顯示二○○二年十一個月的租金僅僅二十九萬餘元，
相當於一個月只要兩萬六千多元。就這樣，陳西南以低廉的租金，在沙尾興建起他的「
吉貝海上樂園」。

　起初居民無不歡欣鼓舞地期盼開發能帶動地方發展，但是歷史，卻給居民上了一堂
嚴肅的課，原來觀光利益，不是雨露均霑的。

　海上樂園承租一．二公頃的土地，實際上卻開發了十幾公頃，並且從開幕的那一天起
，進入沙尾一律要購買門票，即使是當地居民也不能例外。一些不服氣的居民想強行通
過，立刻被業者叫警察架了出去，就像清末中國的租借地一樣，沙尾成了吉貝嶼上的租
借地，歡迎外來的遊客，卻不屬於當地的居民。

　根據澎湖國家風景區管理處的調查，每年到澎湖旅遊的觀光客裡有七四．四％會到
吉貝沙尾。以此推估，去年有將近四十萬名觀光客來過吉貝嶼。而這樣規模的觀光人潮
，帶給了當地居民什麼利益呢？

　地方上擁有資本的居民開起了一間又一間的小型民宿和餐廳，盼望海上樂園溢出的
遊客能來光顧。

　每年四月到九月的觀光旺季裡，來到吉貝的觀光客一踏下船，迎面而來的，就是這些
商家大聲招攬客人的聲音。雖然他們喊破了嗓子，但是多數遊客還是直接往西南方的海
上樂園前進，鮮少有人會走進位於東南方的村落。


地下水快速鹽化
　這樣的關係持續了幾年，莫可奈何的居民也接受了這種觀光發展的現實。但是就在
此時，有些居民卻發現大事不妙了。「我們家的蓮蓬頭每兩年就要換一次，你去看看，
很快就生鏽了，」民宿業者柯進南憤慨地說。

　原來海上樂園為了供應戲水遊客的盥洗、飲水需求，大量抽取地下水，使得吉貝的
地下水快速鹽化。縣政府面對這種問題，也只能以補貼自來水公司用船運水到吉貝供
居民和遊客使用。

　除了用水問題，外來遊客更帶來了大量的垃圾，走到吉貝嶼的北面一瞧，過去島上
居民用咾咕石堆砌而成的蜂窩狀菜園成了遊客的垃圾場，堆滿了保特瓶和烤肉架，塑
膠袋和包裝紙，更隨著強勁的海風漫天飛舞。

　當地社區營造者莊文能指出，「我們不是反對觀光，但是現在這種觀光發展只有
不到十分之一的人受益，其他九成的居民卻都要承擔觀光發展後的環境破壞。」

　二○○二年，海上樂園的租約到期，土地歸還給交通部觀光局澎湖國家風景區管理
處，業者索性放任設施不管，不維護環境，也不進行拆遷。縣政府只好每年補貼數十
萬做為環境清潔費，澎湖國家風景區管理處甚至還打算撥三千八百萬的預算協助業者
拆除既有設施。


癒合不了的傷口
　租約到期後，吉貝居民以為歷史在他們與沙尾之間切下的那條傷口能慢慢癒合。不料
為了因應「挑戰二○○八，觀光客倍增計劃」，澎湖國家風景區管理處又計劃將沙尾
二十餘公頃的土地，以ＢＯＴ的方式委託民間興建五星級度假村，期限是三十五年。

　澎湖國家風景區管理處企劃課課長洪志光指出，吉貝身為澎湖觀光重點之一，現在卻
在地方業者隨意開發下顯得凌亂不堪。政府引進具有國際水準的飯店，目的是為地方
豎立標竿，「眼見為憑，實質讓你看見怎麼經營，這樣成長會比較快。」

　對於這種說法，經營水上活動的業者莊永志無法接受，「吉貝的觀光從來就不是靠
硬體建設，而是靠這裡的天然景觀，只要政府肯花點錢改善交通、清理街道，吉貝的
觀光就已經有國際水準了。」

　去年十月，吉貝居民史無前例的走上街頭抗議這項計劃，但是到今天，這項計劃還
在程序審查中。

　張慶海俯身撿起腳邊的一塊珊瑚屍體，嘆了口氣，「我看到沙灘變成這樣，心裡真
的很痛。」部份居民認為過去不當的開發已經造成了海砂的流失，但是在缺乏長期監
測資料佐證下，政府單位不予回應。


待價而沽的好山好水
　吉貝沙尾只是政府部門將國土委託民間經營，卻沒有負起管理責任的眾多例子之一
。在「挑戰二○○八，觀光客倍增計劃」之下，仍有許多類似的自然、人文資源以
ＢＯＴ的形式待價而沽。

　林務局在近兩年已經將阿里山賓館、花蓮富源森林遊樂區、和阿里山鐵路沿線開發
陸續委託民間經營。觀光局也有日月潭纜車、大鵬灣、福隆旅館等大型開發計劃正在
進行中。未來以高山花卉、雪景著稱的合歡山松雪樓，以及以紫蝶幽谷揚名國際的茂
林風景管理區，也都將委託民間經營。

　將這些觀光區委外經營有兩個理由，分別是政府經營沒有效率，引進民間活力能
更有效率的發揮土地效能；以及使用民間資金和技術發展觀光，可以更有效的提升
整體觀光品質，同時帶動地方發展。但是諷刺的是，這些外包的案例，非但不是經
營不順的土地，反而都是最賺錢的土地。

　對於政府將自然資源委外經營，高雄市教師會生態教育中心主任李根政認為不一
定不好，「但是一個關鍵，是當地的環境承載量能否負荷大規模的使用，還有要看
政府是否有盡管理的責任。」

　很可惜的，缺乏管理，是國有土地委外後最嚴重的問題。

　以吉貝的案例來看，政府沒有編列管理的人力和活動管理辦法，以致於民間業者
非法擴張時政府無力阻止。對於二十年非法使用的九公頃土地，國有財產局也僅在
一九九八年做出五十二萬罰鍰的處分。甚至事後也沒有監督拆除作業，以至於違法
建物至今仍屹立在沙尾上。

　會有這樣的情形，是由於民間經營者沒有土地所有權，因此也缺乏永續經營的動
機。此時政府更應擔起監督、管理環境品質的責任。

　但目前政府在「促進」民間自願投資公共建設的大方針下，公部門不但不敢設太
多規範，反而還得放寬條件，獎勵投資。


被忽視的「環境永續」
　負責森林遊樂區委外經營案的林務局森林育樂組組長林澔貞也表示，在委外經營
的過程中，除非有安全上的顧慮，否則公部門以不干涉業者經營為原則。「像阿里山
旺季時一天可能有一萬多人上山，其實品質真的很不好，但是我們也只能用宣導的方
式呼籲遊客不要上去，不可能禁止。」

　有人會問，難道不能透過環境影響評估來規範開發，確保環境的永續性嗎？文化大學
景觀學系教授楊重信指出，「環評有太多漏洞可以鑽了，而且我們也沒有事後環評的
規定。」

　以富源森林遊樂區和阿里山賓館為例，兩者雖然都大興土木，但是卻以「現址改建」
的ＲＯＴ（Rent-Operate-Transfer）方式通過審查。因為沒有擴大開發範圍，所以不
需要經過環境影響評估。

　況且目前環境影響評估法的環境影響監測也只做到施工完成後兩年，對於後續的
長期環境監測則沒有規範。

　反觀國外案例，澳洲在大堡礁附近的開發契約中，明訂建物若有違法可以隨時拆除，
同時也對人數、經營型態進行嚴格規範。

　同是島國的馬爾地夫，雖然也採鼓勵民間投資的方式興建觀光飯店，但明文規定每
個島嶼在水、電、廢棄物處理上必須自給自足。

　文化大學建築及都市計劃研究所教授李永展指出，「我們應該掌握後進國的優勢，
不需要走先開發而後保育的路，因為我們已經看見永續環境才是未來發展的方向。」

　另外一項政府將土地委外經營後所產生的問題，是環境公共性的疑慮。花蓮的富源
森林遊樂區以豐富的蝴蝶種類著名，早期林務局經營時雖住宿品質不佳，但是平價。

　兩年前委外經營後，民間業者拆除原有的小木屋，大肆興建南洋風溫泉度假村，只
提供五間住房，一晚要價最低一萬二千元，其他遊客只能在露營區內「露營」。台灣
蝴蝶保育學會執行祕書林柏昌激動地質問，「何時到森林遊樂區住上一晚，成了有錢
人的奢侈享受？」


政府業者雙贏，公眾卻輸
　李永展指出，ＢＯＴ的原意是要讓政府、業者、公眾三贏，但是目前「政府認為
他們做的ＢＯＴ都是雙贏，很成功，因為他沒有把公眾利益擺進來，擺進來的話那
就是完全不同的情況了。」

　對於森林遊樂區的高價化經營，林澔貞表示這確實是他們在委外時始料未及的，
「畢竟我們都沒有經驗，也算還在學習。未來像合歡山在委外經營時，我們就會把
這些放入考量。」

　山林和海岸，這些是屬於全民共享的資源，還是只有少數人能享受的資產？政府
的責任，就是要為公眾維護這些天然環境的永續性，但是在發展觀光的大方針下，
相關政府單位似乎忘了他們這項使命。

　李永展特別叮嚀，政府將土地委外經營時，必須衡量它是否有不可取代性，去評估
這些資源一旦破壞了以後，還能不能再生。「憑良心講，誰知道三、五十年後會怎麼
樣？」新港文教基金會的創辦人陳錦煌也認為，「觀光客倍增根本就不對，應該要
觀光產值倍增。重要的是兼顧環境和生活品質，讓地方特色能凸顯出來。」

　或許政府在推動觀光的同時，應該放慢角度想一想，當我們的山林和海岸，都成為
了觀光租借地之後，短期的經濟效益或許很可觀，但是長期來看，到底是誰獲利了？